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8月17日に成立した東久邇内閣の国務大臣近衛文麿は警視庁総監坂信弥に
「日本の 娘を守ってくれ」と請願したため、坂信弥は一般婦女を守るための
「防波堤」としての連合軍兵士専用の慰安所の設営を企画し、
翌日の8月18日には橋下政実 内務省警保局長による「外国軍駐屯地に於る慰安施設について」との通達が出された
当時の慰安所は東京、広島、静岡、兵庫県、山形県、 秋田県、横浜、愛知県、大阪、岩手県などに設置された

以下の三点が設立背景とされる。

・ヨーロッパの戦場で、米軍によるレイプの被害者が14000人いたこと
・ 沖縄戦では米軍上陸後、強姦が多発したこと。米軍兵士により強姦された女性数を10000人と推定
・アメリカ軍が日本に進駐した際、最初の10日間、神奈川県下では1336件の強姦事件が発生したこと